Reforma a la educación superior: ¿más calidad? ¿más cobertura?
Por Gustavo Valdivieso*
OPINIÓN: Debe discutirse la relación de los objetivos de la política con las reformas propuestas, la capacidad real de implementarlas, y el riesgo de que algunas creen inflexibilidades peligrosas.La discusión sobre si la reforma propuesta por el Gobierno lleva a la privatización de la educación superior pública o al aumento de las matrículas ha sido intensa en los últimos días. Frente a ella, hay que reconocer el esfuerzo de transparencia del Gobierno al socializar la reforma, no solo a través de foros en diversos lugares del país, sino con un sitio en Internet dedicado específicamente a ello: www.colombiaaprende.edu.co
La buena noticia es que la discusión apenas está empezando y hay tiempo para nutrirla con nuevos elementos. Sin embargo, hay al menos tres aspectos importantes de la discusión que parecen no estar recibiendo la atención que debieran. Primero, la relación entre los objetivos de la política y las reformas que se están proponiendo. Segundo, la capacidad real de implementar las reformas. Y tercero, el riesgo que se corre de que algunas de las iniciativas propuestas entorpezcan el desarrollo de las reformas o creen inflexibilidades peligrosas.
Los objetivos
De acuerdo con lo que ha expuesto la ministra de Educación, María Fernanda Campo, los objetivos de la reforma son cuatro: primero, mayor oferta de educación superior; segundo, mayor número de graduandos con calidad; tercero, adecuación a la realidad nacional y a las tendencias internacionales; y cuarto, transparencia y buen gobierno.
La mayor oferta se logra, según la propuesta, ampliando las fuentes de financiación para que no sólo los recursos públicos, las familias/individuos y el capital sin ánimo de lucro financien la educación superior, sino que el capital privado con ánimo de lucro pueda financiar proyectos específicos en el sector –mediante alianzas, articulo 10- o incluso convertirse en proveedor de educación superior (además de recibir más incentivos para realizar donaciones que permitan subsidiar o becar estudiantes).
La calidad se refuerza con un sistema robusto de inspección y vigilancia, lo que debería mejorar la oferta ya existente y garantizar que la que llegue no tenga un menor nivel. Se enfatiza que la oferta de programas depende de la capacidad de las instituciones. El mayor número de graduandos también se obtiene mediante un acceso más amplio, y con menores costos al crédito educativo del Estado (créditos del Icetex con interés real 0 , pagaderos después de graduarse y solo si se logra cierto nivel de ingreso). Además con subsidios para los estudiantes de menores recursos, que pueden ser claves para disminuir la deserción que está por encima del 40 por ciento. Y alianzas público-privadas mejoran la calidad al permitir que las instituciones de educación superior se inserten en proyectos directamente relacionados con lo que demanda el sector productivo.
La adecuación a las realidades nacionales e internacionales se refuerza con un énfasis en la participación regional, en buena parte mediante comités departamentales, y con un esfuerzo de internacionalización, que incluye movilidad de docentes y estudiantes, internacionalización del currículo y reconocimiento recíproco de títulos, como ya se está trabajando con México, Argentina, España y ahora Chile.
Objetivos vs. reforma
Pregunta 1: ¿Son estas propuestas la mejor manera de lograr los objetivos propuestos, y en particular los de cobertura y calidad?
La mayor riqueza de herramientas parece estar en el objetivo de cobertura: hay más recursos para la oferta –recursos para las universidades- y para la demanda (becas, créditos, subsidios).
También se permite la entrada de nuevos actores (los con ánimo de lucro) que podrían ampliar la capacidad del sistema para absorber más estudiantes. Podrían, porque como ha destacado el presidente de ASCUN, José Fernando Isaza, también es posible que se concentren en comprar instituciones ya existentes, y otros han concluido que es posible que algunos de los actuales prestadores privados sin ánimo de lucro se conviertan al lucro. En estas circunstancias la oferta crecería menos, y es posible que los costos sí crezcan para quienes ya están en la educación privada sin lucro, o los servicios disminuyan. De alguna parte debe salir la utilidad.
La calidad cuenta con dos impulsos importantes: el sistema de aseguramiento de la calidad y las bolsas que se crean para asignar recursos a las universidades de acuerdo con indicadores. Pero esto puede no ser suficiente para generar un impulso que realmente transforme las cosas. Primero, porque, aunque los procedimientos y sanciones del sistema quedarían consagrados en la ley, los indicadores de calidad no están tan claramente identificados en ella. Y dos, porque la ley no especifica mecanismos para hacer masivo el acceso a información sobre la calidad de las universidades –mas allá de las sanciones que existan contra ellas- y quedarían reflejadas en el Registro Público de Educación Superior (art. 51).
Información fácil de consultar –y ojalá distribuida masivamente antes de los nuevos semestres- sobre programas certificados y no certificados, o sobre resultados en pruebas SABER-PRO sería más relevante para que la demanda (los estudiantes y sus familias) presione sobre la calidad de la oferta (las instituciones).
Si la educación privada con lucro puede tener un efecto positivo en la oferta, la teoría económica sobre incentivos nos indica que no necesariamente tendrá la calidad como su prioridad, y más bien podría competir con las instituciones de bajo costo actuales, incluidas las públicas menos prestigiosas.
La “locomotora” de la innovación no se ve muy representada en esta reforma, que debería ser vital para impulsarla. Y eso nos lleva a otro punto de reflexión: cómo pensar -y medir- el progreso. Cuando se escucha a los representantes de los gobiernos de otros países llama la atención la diferencia entre los objetivos que exponen y los nuestros: en el foro organizado por el Ministerio de Educación Nacional (MEN) en Bogotá esta semana, el representante del Ministerio de Educación chileno hablaba de metas cuantitativas de su país en cuanto a número de publicaciones académicas y patentes, y de su orgullo porque en 2010, por primera vez, el número de estudiantes que comenzaron educación técnica fue superior al de quienes lo hicieron en universitaria.
El representante de Corea del Sur hablaba de las Universidades de Clase Mundial y la financiación de académicos extranjeros que trabajen con pares coreanos como la apuesta actual de su país para subir el nivel de la producción de conocimiento.
Comparada, la reforma nos dice poco sobre qué busca como resultado. No son claros los estímulos adicionales que recibe la formación técnica, que en Colombia también debería abarcar a muchos más de quienes abarca hoy, ni el tipo de productos de conocimiento que deberíamos empezar a producir más. Independientemente de que Colombia tenga fondos para pagar algo similar, la apuesta coreana de las Universidades de Clase Mundial muestra una estrategia diferente para mejorar la calidad. ¿Qué tal si en vez de pagar a los nacionales para que viajen, parte de nuestros escasos fondos los dedicamos a traer extranjeros de alto nivel a ayudar a generar conocimiento en Colombia?
Pregunta 2: ¿Es posible avanzar mucho en cobertura y calidad, al mismo tiempo?
La mayoría de los expertos en estrategia dirían que no, porque “una organización solo puede tener una estrategia a la vez” (Porter), ya que la estrategia genera demandas sobre cuáles áreas fortalecer, cuáles habilidades desarrollar, qué información recoger, dónde priorizar recursos, qué tipo de recurso humano se necesita. James Q. Wilson utiliza el concepto de la tarea crítica como definitiva para el éxito de la organización en resolver un “problema ambiental” concreto .
¿Puede el MEN ser expansivo y controlador al tiempo? A la hora de decidir entre ser más estricto con las regulaciones de calidad o permitir la creación de 2 mil cupos más por una institución, ¿qué decisión tomará?
Si la estructura organizacional y los recursos del MEN no se adaptan a una política clara con una prioridad clara, el riesgo es que se haga un poco de todo con un rol no muy importante del Ministerio, más allá de crear unas reglas del juego que no puede reforzar con absoluta eficacia en su implementación.
Pregunta 3: ¿Hay elementos de la reforma que pueden desviar la discusión de lo esencial, o generar riesgos para la misma propuesta a futuro?
Sí. Un distractor es el mismo tema de la entrada de capital privado con ánimo de lucro, que corre el riesgo de polarizar toda la discusión. Esto podría combinarse con medidas que parecen dar más flexibilidad a las entidades privadas –en general- que a las públicas: las instituciones públicas parecen estar obligadas a contratar docentes “al menos con título de maestría” (articulo 18) , pero tal limitación no es clara para las privadas. Las públicas no tienen la figura de docentes por hora, las privadas sí. Tal vez la idea sea no generar tensión entre los sindicatos docentes, pero una vez que está planteada la nueva competencia el resultado es que uno de los dos competidores (el público) queda en desventaja.
Otro distractor, ahora o más adelante, puede ser la eliminación del término “universidad” para las IES que no cumplan requisitos de investigación, diversidad de programas y oferta de doctorados (art. 15). Este es el tipo de acciones que despiertan pasiones, tocan intereses y con frecuencia son renegociadas.
Dos riesgos: El primero, la consagración en la ley de la política de “cero intereses reales” por créditos con el ICETEX (art.120) que se combina con la modalidad –esta sí no obligatoria- de financiamiento del ICETEX con pago diferido, una vez se esté en el mercado laboral y ganando cierto sueldo (articulo 99). Si los recursos escasean en un contexto nuevo el Gobierno se vería obligado a optar entre cambiar la ley o debilitar al ICETEX, que también se pretende garantice al tiempo créditos dados por entidades privadas y administre el fondo de subsidios para manutención. Estas decisiones deberían quedar dentro de la flexibilidad de los gobiernos.
El segundo riesgo es una fórmula exacta de incremento del aporte del Estado a las universidades de acuerdo con el crecimiento del PIB (art. 105). ¿Por qué no escribir “al menos” el porcentaje X, por si el siguiente Gobierno quiere incrementarlo?
Las leyes son un instrumento necesario, pero limitado de las políticas públicas. Por lo general, abordan muchos temas y dan, por eso, una imagen poco clara de la estrategia. Lo difícil que es cambiarlas hace que introduzcan rigideces que deben revisarse bien antes de adoptarlas.
El debate sobre esta reforma a la educación superior ha sido en esta primera etapa muy pasional, y hace bien el MEN al buscar enriquecer la discusión. Los verdaderos expertos en educación (y en gestión de la educación) merecen foros para hacer llegar sus mensajes a los ciudadanos. Si Colombia realmente quiere dar un salto debe pensar bien –aunque pronto- cómo saltar. Los cientos de miles que llegarán este año a la educación superior lo merecen, y solo tienen una oportunidad para ser jóvenes.
*Magister en Políticas Públicas, experto en gerencia de proyectos.
Los objetivos
De acuerdo con lo que ha expuesto la ministra de Educación, María Fernanda Campo, los objetivos de la reforma son cuatro: primero, mayor oferta de educación superior; segundo, mayor número de graduandos con calidad; tercero, adecuación a la realidad nacional y a las tendencias internacionales; y cuarto, transparencia y buen gobierno.
La mayor oferta se logra, según la propuesta, ampliando las fuentes de financiación para que no sólo los recursos públicos, las familias/individuos y el capital sin ánimo de lucro financien la educación superior, sino que el capital privado con ánimo de lucro pueda financiar proyectos específicos en el sector –mediante alianzas, articulo 10- o incluso convertirse en proveedor de educación superior (además de recibir más incentivos para realizar donaciones que permitan subsidiar o becar estudiantes).
La calidad se refuerza con un sistema robusto de inspección y vigilancia, lo que debería mejorar la oferta ya existente y garantizar que la que llegue no tenga un menor nivel. Se enfatiza que la oferta de programas depende de la capacidad de las instituciones. El mayor número de graduandos también se obtiene mediante un acceso más amplio, y con menores costos al crédito educativo del Estado (créditos del Icetex con interés real 0 , pagaderos después de graduarse y solo si se logra cierto nivel de ingreso). Además con subsidios para los estudiantes de menores recursos, que pueden ser claves para disminuir la deserción que está por encima del 40 por ciento. Y alianzas público-privadas mejoran la calidad al permitir que las instituciones de educación superior se inserten en proyectos directamente relacionados con lo que demanda el sector productivo.
La adecuación a las realidades nacionales e internacionales se refuerza con un énfasis en la participación regional, en buena parte mediante comités departamentales, y con un esfuerzo de internacionalización, que incluye movilidad de docentes y estudiantes, internacionalización del currículo y reconocimiento recíproco de títulos, como ya se está trabajando con México, Argentina, España y ahora Chile.
Objetivos vs. reforma
Pregunta 1: ¿Son estas propuestas la mejor manera de lograr los objetivos propuestos, y en particular los de cobertura y calidad?
La mayor riqueza de herramientas parece estar en el objetivo de cobertura: hay más recursos para la oferta –recursos para las universidades- y para la demanda (becas, créditos, subsidios).
También se permite la entrada de nuevos actores (los con ánimo de lucro) que podrían ampliar la capacidad del sistema para absorber más estudiantes. Podrían, porque como ha destacado el presidente de ASCUN, José Fernando Isaza, también es posible que se concentren en comprar instituciones ya existentes, y otros han concluido que es posible que algunos de los actuales prestadores privados sin ánimo de lucro se conviertan al lucro. En estas circunstancias la oferta crecería menos, y es posible que los costos sí crezcan para quienes ya están en la educación privada sin lucro, o los servicios disminuyan. De alguna parte debe salir la utilidad.
La calidad cuenta con dos impulsos importantes: el sistema de aseguramiento de la calidad y las bolsas que se crean para asignar recursos a las universidades de acuerdo con indicadores. Pero esto puede no ser suficiente para generar un impulso que realmente transforme las cosas. Primero, porque, aunque los procedimientos y sanciones del sistema quedarían consagrados en la ley, los indicadores de calidad no están tan claramente identificados en ella. Y dos, porque la ley no especifica mecanismos para hacer masivo el acceso a información sobre la calidad de las universidades –mas allá de las sanciones que existan contra ellas- y quedarían reflejadas en el Registro Público de Educación Superior (art. 51).
Información fácil de consultar –y ojalá distribuida masivamente antes de los nuevos semestres- sobre programas certificados y no certificados, o sobre resultados en pruebas SABER-PRO sería más relevante para que la demanda (los estudiantes y sus familias) presione sobre la calidad de la oferta (las instituciones).
Si la educación privada con lucro puede tener un efecto positivo en la oferta, la teoría económica sobre incentivos nos indica que no necesariamente tendrá la calidad como su prioridad, y más bien podría competir con las instituciones de bajo costo actuales, incluidas las públicas menos prestigiosas.
La “locomotora” de la innovación no se ve muy representada en esta reforma, que debería ser vital para impulsarla. Y eso nos lleva a otro punto de reflexión: cómo pensar -y medir- el progreso. Cuando se escucha a los representantes de los gobiernos de otros países llama la atención la diferencia entre los objetivos que exponen y los nuestros: en el foro organizado por el Ministerio de Educación Nacional (MEN) en Bogotá esta semana, el representante del Ministerio de Educación chileno hablaba de metas cuantitativas de su país en cuanto a número de publicaciones académicas y patentes, y de su orgullo porque en 2010, por primera vez, el número de estudiantes que comenzaron educación técnica fue superior al de quienes lo hicieron en universitaria.
El representante de Corea del Sur hablaba de las Universidades de Clase Mundial y la financiación de académicos extranjeros que trabajen con pares coreanos como la apuesta actual de su país para subir el nivel de la producción de conocimiento.
Comparada, la reforma nos dice poco sobre qué busca como resultado. No son claros los estímulos adicionales que recibe la formación técnica, que en Colombia también debería abarcar a muchos más de quienes abarca hoy, ni el tipo de productos de conocimiento que deberíamos empezar a producir más. Independientemente de que Colombia tenga fondos para pagar algo similar, la apuesta coreana de las Universidades de Clase Mundial muestra una estrategia diferente para mejorar la calidad. ¿Qué tal si en vez de pagar a los nacionales para que viajen, parte de nuestros escasos fondos los dedicamos a traer extranjeros de alto nivel a ayudar a generar conocimiento en Colombia?
Pregunta 2: ¿Es posible avanzar mucho en cobertura y calidad, al mismo tiempo?
La mayoría de los expertos en estrategia dirían que no, porque “una organización solo puede tener una estrategia a la vez” (Porter), ya que la estrategia genera demandas sobre cuáles áreas fortalecer, cuáles habilidades desarrollar, qué información recoger, dónde priorizar recursos, qué tipo de recurso humano se necesita. James Q. Wilson utiliza el concepto de la tarea crítica como definitiva para el éxito de la organización en resolver un “problema ambiental” concreto .
¿Puede el MEN ser expansivo y controlador al tiempo? A la hora de decidir entre ser más estricto con las regulaciones de calidad o permitir la creación de 2 mil cupos más por una institución, ¿qué decisión tomará?
Si la estructura organizacional y los recursos del MEN no se adaptan a una política clara con una prioridad clara, el riesgo es que se haga un poco de todo con un rol no muy importante del Ministerio, más allá de crear unas reglas del juego que no puede reforzar con absoluta eficacia en su implementación.
Pregunta 3: ¿Hay elementos de la reforma que pueden desviar la discusión de lo esencial, o generar riesgos para la misma propuesta a futuro?
Sí. Un distractor es el mismo tema de la entrada de capital privado con ánimo de lucro, que corre el riesgo de polarizar toda la discusión. Esto podría combinarse con medidas que parecen dar más flexibilidad a las entidades privadas –en general- que a las públicas: las instituciones públicas parecen estar obligadas a contratar docentes “al menos con título de maestría” (articulo 18) , pero tal limitación no es clara para las privadas. Las públicas no tienen la figura de docentes por hora, las privadas sí. Tal vez la idea sea no generar tensión entre los sindicatos docentes, pero una vez que está planteada la nueva competencia el resultado es que uno de los dos competidores (el público) queda en desventaja.
Otro distractor, ahora o más adelante, puede ser la eliminación del término “universidad” para las IES que no cumplan requisitos de investigación, diversidad de programas y oferta de doctorados (art. 15). Este es el tipo de acciones que despiertan pasiones, tocan intereses y con frecuencia son renegociadas.
Dos riesgos: El primero, la consagración en la ley de la política de “cero intereses reales” por créditos con el ICETEX (art.120) que se combina con la modalidad –esta sí no obligatoria- de financiamiento del ICETEX con pago diferido, una vez se esté en el mercado laboral y ganando cierto sueldo (articulo 99). Si los recursos escasean en un contexto nuevo el Gobierno se vería obligado a optar entre cambiar la ley o debilitar al ICETEX, que también se pretende garantice al tiempo créditos dados por entidades privadas y administre el fondo de subsidios para manutención. Estas decisiones deberían quedar dentro de la flexibilidad de los gobiernos.
El segundo riesgo es una fórmula exacta de incremento del aporte del Estado a las universidades de acuerdo con el crecimiento del PIB (art. 105). ¿Por qué no escribir “al menos” el porcentaje X, por si el siguiente Gobierno quiere incrementarlo?
Las leyes son un instrumento necesario, pero limitado de las políticas públicas. Por lo general, abordan muchos temas y dan, por eso, una imagen poco clara de la estrategia. Lo difícil que es cambiarlas hace que introduzcan rigideces que deben revisarse bien antes de adoptarlas.
El debate sobre esta reforma a la educación superior ha sido en esta primera etapa muy pasional, y hace bien el MEN al buscar enriquecer la discusión. Los verdaderos expertos en educación (y en gestión de la educación) merecen foros para hacer llegar sus mensajes a los ciudadanos. Si Colombia realmente quiere dar un salto debe pensar bien –aunque pronto- cómo saltar. Los cientos de miles que llegarán este año a la educación superior lo merecen, y solo tienen una oportunidad para ser jóvenes.
*Magister en Políticas Públicas, experto en gerencia de proyectos.
0 comentarios: on "Reforma a la educación superior: ¿más calidad? ¿más cobertura?"
Publicar un comentario